第一條 為了及時發現并排除煤礦安全生產隱患，落實煤礦安全生產責任制，預防煤礦生產安全事故發生，保障職工的生命安全和煤礦安全生產，制定本規定。

【釋義】本條是關于本規定立法宗旨的規定。

（一）制定特別規定的背景

煤炭是我國經濟建設的基礎能源和重要工業原料，關系到國民經濟發展的全局。由于煤炭生產方式的特殊性，要求煤炭生產在滿足國民經濟發展需要的同時，必須保證生產安全，這是以人為本理念的最直接的體現。為了保護煤礦職工生命安全，實現煤炭工業的持續穩定健康發展，黨中央、國務院始終把煤礦安全生產放在非常重要的位置，多次強調安全才能生產，生產必須安全。近幾年來，各方面為了搞好煤礦安全生產做了大量工作，取得了一定成效。從安全生產法、煤礦安全監察條例、安全生產許可證條例的制定，實行特大事故行政責任追究制度到充實加強安全生產監管機構和隊伍；從關閉非法開采煤礦，整頓和規范小煤礦，實行一次又一次的安全生產大檢查到增加安全生產投入，改善安全生產環境和條件，促進中小型煤礦重組、聯合、改造，建設大型煤礦基地，培育大型煤炭企業和企業集團，采取了一系列的政策和措施。地方各級人民政府也為煤礦安全生產投入了大量的人力、物力、財力和精力，使得我國的煤炭生產在2004年產量翻一番的同時，百萬噸死亡率下降了一半，煤礦安全生產工作整體上得到了加強。

但是，全國煤礦安全生產形勢依然嚴峻，存在的問題仍很突出，主要表現在：

第一，煤礦生產安全事故，特別是重特大事故頻繁發生。2003年煤礦發生一次死亡10人以上特大事故51起，死亡1061人；2004年發生特大事故42起，死亡1008人。今年1月至11月，發生特大事故53起，死亡1544人，比去年同期上升47.2%和70.8%，事故涉及17個省（區、市）。

第二，瓦斯爆炸事故居高不下。據統計，建國至2005年7月全國煤礦共發生19起一次死亡百人以上的特大事故，共死亡3162人。其中，15起是瓦斯爆炸事故，死亡2140人，事故起數和死亡人數分別占79%和68%。2002年至2005年8月，全國煤礦發生29起特大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起數和死亡人數分別占83%和91%，瓦斯爆炸已經成為我國煤礦安全的“第一殺手”。

第三，小煤礦成為事故多發的重災區。據統計，2004年底全國有小煤礦23388處，占煤礦總數的90%以上，平均每處年產量不足3萬噸。小煤礦煤炭產量約占全國總產量的三分之一，死亡人數卻占到了三分之二以上。小煤礦存在的問題主要有：一是規模小，投入能力不足，大多數設施簡陋，開采方式落后，不具備安全生產條件，存在嚴重的安全生產隱患。二是開采秩序混亂，層層轉包、越層越界、私挖亂采現象嚴重。不少小煤礦分布在大礦周圍，形成“蚯蚓洞”，蠶食破壞大礦煤柱，甚至打通鄰礦巷道，造成并發事故。三是小煤礦資源回采率平均不到15%，嚴重浪費資源。有的采空后不封堵，造成煤層自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤礦遍地開花，地表千瘡百孔，廢棄物隨處堆放，環境污染，生態惡化，令人觸目驚心。四是不少礦主根本不懂法，不守法，甚至無視法律，公然抗拒執法，違法生產，草菅人命。

第四，安全生產基礎薄弱。安全生產法明確規定，不具備安全生產條件的，不得從事生產經營活動。但實際上這些規定沒有得到全面落實。主要問題是企業安全生產責任不落實。一些煤礦安全生產制度不健全，培訓不到位，措施不落實，現場管理混亂。還有一些煤礦改制時，“一賣了之”或“以包代管”，安全生產無人負責。

第五，執法不力。現行安全生產法律法規明確規定了各級人民政府及其有關部門的監管職責，但在實際執法中存在安全監管不到位、執法不嚴、懲處力度不夠等問題，難以有效制止違法行為。

存在上述嚴重問題的主要原因是：一些煤礦企業“安全第一，預防為主”的觀念淡薄，沒有把維護職工生命安全放在第一位，對事故隱患的危害及其整改認識不足，措施不力，甚至受利益驅動強迫職工突擊蠻干，特別是在近一個時期經濟發展對煤炭需求旺盛的情況下，一些煤礦企業“以錢為本”，追求高額利潤，置安全生產于不顧，帶著安全隱患進行生產，更有一些非法和不具備基本安全生產條件的小煤礦為獲得非法利益，違法違規生產，釀成生產安全事故。同時，一些地方政府和監管部門對預防生產安全事故發生重視不夠，執法不嚴，監督不力，也是事故多發的重要原因之一。

針對當前煤礦安全生產中存在的突出問題，為了把預防煤礦生產安全事故進一步納入法制化軌道，及時發現并排除煤礦安全生產隱患，落實煤礦安全生產責任，保障職工的生命安全和煤礦的安全生產，2005年9月3日國務院公布施行了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》，對預防煤礦生產安全事故的發生實行更加嚴格的制度和更加嚴厲的措施。把煤礦安全生產的關口前移，狠抓事故預防這個煤礦安全生產的關鍵，通過發現隱患，排除隱患，達到消滅事故的目的。因此，特別規定是國務院為遏制煤礦事故多發而采取的一項重要舉措。

（二）制定特別規定的指導思想

在研究制定特別規定的過程中，主要遵循了以下指導思想：

一是，采取綜合措施，建立預防煤礦生產安全事故的長效機制。要遏制煤礦生產安全事故必須采取綜合措施，從增強煤礦企業安全生產的責任意識，明確容易引發事故的主要隱患，加強證照管理，保證煤礦職工教育培訓，強化停產整頓和關閉措施，發揮社會輿論監督作用，加重對違法行為的處罰等多方面為預防煤礦生產安全事故提供制度保障。

二是，強化源頭監管，突出對煤礦生產安全事故的預防。在煤礦安全監督管理的事前預防、事中監管、事時應急和事后懲處的整個過程中，重視和加強事前預防，及時消除事故隱患，防患于未然，是最為關鍵的環節。從近兩年發生的特大、重大煤礦生產安全事故的原因分析，要遏制煤礦生產安全事故的發生，必須把監督管理的關口前移，從制度上把煤礦安全生產工作的重點真正放到預防煤礦生產安全事故上。

三是，抓住關鍵環節，落實安全生產責任。要遏制煤礦生產安全事故的發生，必須落實各有關方面的安全生產責任，特別是突出煤礦企業在預防煤礦生產安全事故中的主體責任，明確和加重地方人民政府及其煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構在預防事故中的責任，實行嚴格的責任追究制度。

四是，嚴肅懲處煤礦安全生產領域的腐敗行為。從已經查處的煤礦生產安全事故情況看，相當一些重大事故的背后都存在著腐敗行為，有的領導干部、執法人員與礦主搞權錢交易，充當非法礦主的保護傘，有的甚至直接參與辦礦。因此，懲治腐敗應當是遏制煤礦生產安全事故的一項治本之策。

公布實施特別規定的重大意義在于，國務院以行政法規的形式，更加明確地將煤礦安全生產工作的重心轉移到預防煤礦生產安全事故上，深化了安全生產重在預防的意識，反映了煤礦安全生產的規律。

（三）本條規定的含義

本條規定明確了特別規定的主要目標：一是將安全生產工作的重點放在及時發現并排除煤礦安全生產隱患上來，強調要防患于未燃，要更加重視預防煤礦生產安全事故。二是進一步強調落實煤礦安全生產責任，企業是安全生產的責任主體，煤礦企業是煤礦安全生產的責任主體，承擔主體責任，地方人民政府及有關部門要落實監督管理責任，做到各負其責，層層落實。三是保障職工的生命安全和煤礦安全生產，體現以人為本的理念，要求做到生產必須安全，安全才能生產。

第二條 煤礦企業是預防煤礦生產安全事故的責任主體。煤礦企業負責人（包括一些煤礦企業的實際控制人，下同）對預防煤礦生產安全事故負主要責任。

【釋義】本條是關于煤礦企業及其主要負責人在預防煤礦生產安全事故方面的責任的規定。

這一規定是安全生產法關于生產經營單位及其主要負責人在安全生產方面的責任規定的進一步深化、強化和具體化。安全生產法規定：生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產負全面責任。可以說，安全生產搞的好不好，關鍵在企業自身，企業的關鍵在其主要負責人。主要負責人能否切實負起責任，不僅關系到煤礦企業職工的生命安全，也關系到煤礦企業的財產和利益，煤礦企業只有安全生產，才能獲得更多的利益；事故頻發，只能使煤礦企業遭受重大經濟損失。因此，煤礦企業及其主要負責人對本企業的安全生產承擔主要責任，不僅是法定的義務，也是維護本企業利益的必然要求。煤礦企業及其主要負責人必須對本企業的生產安全工作承擔主體責任。

煤礦企業及其主要負責人對本企業安全生產的主體責任包括很多方面，主要是建立健全本企業的安全生產責任制；組織制定本企業的安全生產規章制度和操作規程；保證本企業安全生產的必要投入和有效使用；督促檢查本企業安全生產責任制以及各項規章制度的有效落實，及時消除事故隱患等。本條規定是針對目前煤礦企業生產安全事故頻發的突出問題，本著預防為主，從源頭治理，關口前移的原則，進一步強化規定了煤礦企業及其主要負責人對本企業預防煤礦生產安全事故承擔主要責任，其目的就是要求煤礦企業及其主要負責人必須采取各種制度和措施，從預防煤礦生產安全事故入手，及時發現事故隱患、及時消除事故隱患，防患于未然。

本條規定中的煤礦企業負責人，是指在煤礦生產經營活動中負有領導責任，對煤礦生產經營活動有指揮權、決策權并享有相應利益的人。根據煤礦企業的性質不同，負責人不僅包括法定代表人（如董事長、總經理、礦長等），而且也包括其他負責人（如副董事長、副總經理、副礦長、總工程師、總經濟師、總會計師等），同時還包括煤礦的投資人等。具體負責人是誰，應當根據企業的具體情況確定。需要特別說明的是，針對當前有些煤礦企業，特別是一些小煤礦，其真正負責人為了逃避承擔安全生產責任，往往會花錢請來與企業經營管理和決策毫不相干的人做名義上的負責人，為了防止這種情況發生，本條還專門規定煤礦企業負責人“包括一些煤礦企業的實際控制人”，這是符合實際情況的。

第三條 國務院有關部門和地方各級人民政府應當建立并落實預防煤礦生產安全事故的責任制，監督檢查煤礦企業預防煤礦生產安全事故的情況，及時解決煤礦生產安全事故預防工作中的重大問題。

【釋義】本條是關于國務院各有關部門和地方各級人民政府在預防煤礦生產安全事故方面的責任的規定。

本條規定明確了三方面的內容：一是，國務院各有關部門和地方各級人民政府應當建立并落實預防煤礦生產安全事故的責任制；二是，要加強對煤礦企業預防煤礦生產安全事故情況的監督檢查；三是，國務院各有關部門和地方各級人民政府要及時解決煤礦生產安全預防工作中的重大問題。

關于建立并落實預防煤礦生產安全事故的責任制。首先，應當明確預防煤礦生產安全事故的責任主體是煤礦企業，煤礦企業作為生產經營主體必須對本單位的安全生產全面負責。既然煤礦企業是預防煤礦生產事故的責任主體，為什么本條還要規定國務院各有關部門和地方各級人民政府要建立并落實預防煤礦生產安全責任制呢？這主要有兩個方面的考慮：第一，這是由我們政府的性質決定的。我們的政府是人民的政府，政府行政的最高準則就是實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。煤礦的安全生產涉及到煤礦職工的生命安全，生命安全是人民群眾最根本的利益所在。因此，作為人民政府，我們有責任保證煤礦的安全生產，從而確保煤礦職工的生命安全。第二，從已經發生的各類煤礦生產安全事故的原因看，煤礦的安全生產僅僅靠企業的自律是不夠的。當前，許多企業不能正確處理發展生產和安全生產的關系，片面追求產量，這是近期煤礦生產安全事故多發、頻發的根本原因。在這種情況下，不可能靠煤礦企業自律保障煤礦安全生產。因此，政府作為社會公共事務的管理者必須負起責任，彌補企業自律的不足。特別規定強調政府建立預防事故發生的責任制，就是希望通過加大政府的責任，使國務院各有關部門和地方各級人民政府能夠對煤礦生產從嚴監管，從而保證企業自身預防煤礦生產安全事故的各項制度和措施能夠落到實處。

關于加強對煤礦企業預防生產安全事故的監督檢查。監督檢查是政府及其有關部門的權力，也是其法定職責和義務。只有加強對煤礦企業的監督檢查，才能發現其安全生產中存在的問題，只有發現了問題才能依法作出停產整頓或者關閉煤礦等處理決定，才能督促煤礦企業執行有關煤礦安全生產的法律、法規。事實表明，政府部門對煤礦進行嚴格的監督檢查是有效果的。凡是監督檢查認真、頻繁的地區，煤礦發生的事故就少，反之，監督檢查“三天打魚、兩天曬網”，或者檢查時不認真，敷衍了事的地方，往往就容易出事故。

關于及時解決煤礦生產安全事故預防工作中的重大問題。這也是地方人民政府及其有關部門的法定職責之一。這里所說的“重大問題”，既可能是有關部門在管理方面的問題，如部門之間的聯合執法的協調、部門之間的職責爭議的協調、解決，監管部門人員、編制、經費以及對違法行為的強制措施以及處罰的落實等；也可能是煤礦企業方面的重大問題，如安全投入資金的協調、重大隱患的排除等方面的問題。總之，無論哪方面的重大問題，只要是預防煤礦生產安全事故需要解決的，有關地方人民政府及其有關部門就要及時解決。

第四條 縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、國家煤礦安全監察機構設在省、自治區、直轄市的煤礦安全監察機構（以下簡稱煤礦安全監察機構），對所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為負有檢查和依法查處的職責。

縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構不依法履行職責，不及時查處所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為的，對直接責任人和主要負責人，根據情節輕重，給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【釋義】本條是關于縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門和煤礦安全監察機構負責檢查和依法查處重大安全生產隱患和違法行為的規定。同時，對其不履行職責的行為規定了相應的法律責任。

本條所稱的重大安全生產隱患和違法行為，是指特別規定第八條第二款所列的十五項情形，即：（一）超能力、超強度或者超定員組織生產的；（二）瓦斯超限作業的；（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規定實施防突出措施的；（四）高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統和監控系統，或者瓦斯監控系統不能正常運行的；（五）通風系統不完善、不可靠的；（六）有嚴重水患，未采取有效措施的；（七）超層越界開采的；（八）有沖擊地壓危險，未采取有效措施的；（九）自然發火嚴重，未采取有效措施的；（十）使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝的；（十一）年產6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統的；（十二）新建煤礦邊建設邊生產，煤礦改擴建期間，在改擴建的區域生產，或者在其他區域的生產超出安全設計規定的范圍和規模的；（十三）煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得安全生產許可證和煤炭生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包的；（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產責任人和安全管理機構的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業執照的；（十五）有其他重大安全生產隱患的。

本條將檢查和依法查處重大安全生產隱患和違法行為的職權同時賦予了縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門和煤礦安全監察機構，這主要是根據中央編辦《關于完善煤礦安全監察體制的意見》（以下簡稱意見）有關規定作出的制度安排。根據該意見，煤礦安全監察機構負責對煤礦安全實施重點監察、專項監察和定期監察，對煤礦違法違規行為依法作出現場處理決定或行政處罰；地方煤礦安全監管部門主要是對本地區煤礦安全進行經常性、日常性的監督檢查，對煤礦違法違規行為作出現場處理或行政處罰。由此可以看出，煤礦安全監察機構和地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門均有權對煤礦的安全生產隱患和違法行為實施檢查，并依法進行查處。據此，特別規定將檢查和依法查處隱患及違法行為的權力同時賦予了兩個部門。對事故隱患和違法行為由兩個執法主體進行雙重檢查，有利于及早發現事故隱患，最大限度地減少事故發生的可能，這對于突出“預防為主”，切實加強事故預防工作的源頭管理是十分必要的。需要指出的是，檢查事故隱患和查處違法行為可以由兩個部門、機構進行，但是，根據行政處罰法的有關規定，對同一個事故隱患或者違法行為不得作出兩次以上罰款的處罰。

為了保證、督促地方人民政府負責安全生產監督管理的部門依法履行監督檢查職責，本條還對兩個執法機關不依法履行職責，不及時查處所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為的情形，規定了明確的法律責任。

下面簡單介紹一下法律責任的概念、基本特征及其分類。法律責任是指法律關系主體由于違反了法律規定的義務而依法應當承擔的否定性法律后果。法律責任通常表現為違法者要受到相應的法律制裁。可以說，法律責任是對違反法律規定義務的人施加國家強制力影響，預防人們的違法行為，并通過制裁使人們普遍遵守法律的一種基本方法。

法律責任具有以下三個基本特征：

一、法律責任以違法行為為前提，凡是實施了違法行為的自然人、法人和其他組織，都必須承擔相應的法律責任，也就是說，法律責任，只對實施了違法行為的人實施。

二、法律責任以法律制裁為必然后果。任何法律責任最終都表現為一定的制裁，通過制裁迫使行為人放棄實施違法行為，同時達到教育和威懾其他人的目的。

三、法律責任是由國家強制力保證實施的。法律責任就是通過國家強制力迫使違法行為人接受于己不利的法律后果，這種強制力來自國家的行政權力和司法權力。

根據違法行為的性質，法律責任可以分為公法責任和私法責任兩大類。公法責任主要包括行政法律責任和刑事法律責任。私法責任就是指民事法律責任。

由于本特別規定所規定的是國家關于預防煤礦生產安全事故的行政管理制度，因此違反本特別規定的行為人承擔的法律責任主要是一種公法責任，即行政法律責任和刑事法律責任。

行政法律責任，是指法律規定的行政法律關系主體違反行政法律規范，損害行政法保護的個人、組織的合法權益或者社會公共利益所應承擔的法律責任。行政法律關系主體包括國家行政機關及其工作人員和行政管理相對人。行政法律責任形式主要包括以下幾種：

一、行政處分，是行政機關對公務員或者其他國家機關工作人員違法失職行為的懲戒，它包括：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種處分方式。

二、行政處罰，是特定的行政機關或法定授權的組織，依法懲戒違反行政法律規范但尚不夠給予刑事處罰的個人、組織的一種具體行政行為，是由行政管理相對人承擔的一種法律責任方式。它包括以下幾類：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。本特別規定中涉及到的行政法律責任既有行政處分，也有行政處罰。

刑事法律責任，是指行為的行為觸犯刑事法律的規定，構成犯罪而應當承擔的刑事處罰。刑事責任是法律責任中最嚴厲的一種。

根據本條規定，縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構不依法履行職責，不及時查處所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為的，對直接責任人和主要負責人給予記過直至開除的行政處分；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。這里需要說明的是，之所以對行政責任設置了較寬的處罰幅度，主要是考慮到執法人員違反本條規定的情形在實踐中比較復雜，情節的輕重差別也很大。比如，有的執法人員只是一時疏忽，沒發現事故隱患或者違法行為；而有的執法人員則是因收受賄賂等原因，故意包庇有違法行為的煤礦，不對其進行查處。二者的性質顯然不同，對前者可以考慮給予較輕的行政處分，對后者則應當給予較重的行政處分。因此，有必要賦予作出行政處分決定的機關一定的自由裁量權。

第五條 煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，不得從事生產。擅自從事生產的，屬非法煤礦。

負責頒發前款規定證照的部門，一經發現煤礦無證照或者證照不全從事生產的，應當責令該煤礦立即停止生產，沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設備，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任；同時于2日內提請當地縣級以上地方人民政府予以關閉，并可以向上一級地方人民政府報告。

【釋義】本條是關于煤礦未取得相應的行政許可或者行政許可不全擅自從事生產，應當承擔的法律責任的規定。

國家對煤礦開展生產設定了四項主要的行政許可，分別是采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業執照；同時，對煤礦礦長規定了兩項任職資格，即礦長資格證和礦長安全資格證。根據本條規定，未取得上述六個證照或者證照不全的煤礦不得進行生產，否則，將承擔相應的法律責任。之所以這樣規定，主要是因為煤礦是生產安全事故高發、頻發的生產領域，而且一旦發生事故，后果往往十分嚴重。國家設置四項煤礦生產的行政許可和兩項礦長任職資格，就是為了提高這一生產領域的安全準入門檻，使不具備安全條件的企業不能投入生產，使不具備安全生產管理知識的人員不能擔任礦長，進而從源頭上降低煤礦生產安全事故發生的可能性。而煤礦未取得許可和礦長未取得任職資格，擅自從事生產的行為從根本上破壞了這一整套制度。一方面，未取得上述證照的煤礦本身可能就不具備安全生產所需的條件，其生產行為具有很大的安全隱患，另一方面，未取得上述證照就擅自從事生產的行為，大大增加了出現安全生產隱患，進而導致生產安全事故發生的可能性。由此可見，未取得六項證照的煤礦擅自從事生產的后果十分嚴重。所以，本條嚴令禁止了這種行為，并對違反規定擅自生產的，設定了嚴格的法律責任。

具體來講，上述違法行為應當承擔以下法律責任：

一、行政處罰

對未取得六項證照擅自進行生產的煤礦，首先，由負責頒發證照的部門責令其停止生產；其次，沒收該煤礦因非法生產而取得的全部違法所得和開采出的煤炭以及采掘設備；再次，對從事非法生產的煤礦處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；最后，于2日內提請當地縣級以上的地方人民政府予以關閉。

對于設定上述行政處罰，需要說明的有三點：

第一，本條規定的“責令停止生產”、“沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設備”和“處以罰款”這三種形式的行政處罰之間是并處關系，即三者缺一不可，不可以互相替代，這里尤其要注意避免出現以“沒收違法所得和開采出來的煤炭”或者“處以罰款”來代替“責令停止生產”和“沒收采掘設備”的現象。本條設定“沒收違法所得和開采出的煤炭”和“處以罰款”只是一種手段，目的是要杜絕在未取得六項證照的情況下煤礦擅自從事生產的違法情形的存在，最大限度地減少安全生產隱患，確保煤礦職工的生命安全。因此，負責頒發證照的部門對于擅自從事生產的煤礦，一經發現，首先要做的就是責令其停止生產并沒收采掘設備，即必須立刻停止這種違法生產行為，然后才是沒收其違法所得和開采出的煤炭并處以相應的罰款。

第二，本條設定的罰款額度體現了從嚴、從重懲處這種擅自從事生產的違法行為的立法取向。本條對罰款數額的設定沒有采用根據違法所得的多少，確定不同的罰款數額的立法技術（如有的法律法規規定，違法所得在一定數額以上的，繳納一個比較高的罰款數額，違法所得在這個數額以下的，則繳納一個比較低的罰款數額），而是直接規定對于未取六項證照或者證照不全擅自從事生產的煤礦，一律處違法所得1倍以上5倍以下的罰款。這樣規定加重了對違法者的處罰，有利于制止這類違法行為，提高煤礦安全生產許可制度的權威性，進而真正實現從源頭和根本上消除煤礦生產安全事故隱患的目標。

第三，本條還規定：對未取得六項證照或者六項證照不全擅自從事生產的，頒發證照的有關部門應當于2日內提請當地縣級以上地方人民政府予以關閉該煤礦。提請關閉煤礦本身不是一種行政處罰，而是一種行政強制措施。但是，根據本特別規定第十三條第二款第（一）項規定：關閉煤礦應當吊銷相關證照。吊銷證照是行政處罰的一種形式。

二、刑事責任

上述違法行為有可能構成非法采礦罪和破壞性采礦罪。根據《中華人民共和國刑法》第三百四十三條規定：“違反礦產資源法的規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產資源嚴重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。違反礦產資源法的規定，采取破壞性的開采方法開采礦產資源，造成礦產資源嚴重破壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。”

上述違法行為如果造成了重大事故或者其他嚴重后果的，還可能構成重大勞動安全事故罪。根據《中華人民共和國刑法》第一百三十五條規定，可以對直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。

第六條 負責頒發采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證、礦長安全資格證的部門，向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發有關證照的，對直接責任人，根據情節輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；對主要負責人，根據情節輕重，給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

前款規定頒發證照的部門，應當加強對取得證照煤礦的日常監督管理，促使煤礦持續符合取得證照應當具備的條件。不依法履行日常監督管理職責的，對主要負責人，根據情節輕重，給予記過、記大過、降級撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【釋義】本條是關于負責頒發采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證、礦長安全資格證的部門，向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發有關證照，以及向符合法定條件的煤礦或者礦長頒發證照后不依法履行日常監督管理職責的違法行為應當承擔的法律責任的規定。

本條第一款規定的是向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發有關證照的違法行為的法律責任。同未取得相關證照煤礦擅自從事生產一樣，向不符合法定條件的煤礦和礦長發放有關證照，從根本上動搖了國家設立的一系列許可制度，使煤礦發生生產安全事故的幾率大大提高了。這種違法行為的后果十分嚴重，因此，本條對作出處分決定的機關的自由裁量權作了限制，提高了給予行政處分的最低級別，規定：對直接責任人給予降級以上的行政處分；對主要負責人給予記大過以上的行政處分。

本條第二款規定的是發放證照后，不依法履行日常監督管理職責的違法行為的法律責任。需要注意的是，這里的“發放證照”是指向符合法定條件的煤礦和礦長發放證照，這和本條第一款所指的情形是不同的。因此，二者是兩個完全不同的違法行為。向符合法定條件的煤礦和礦長發放證照，只能說明取得證照的煤礦和礦長在取得證照時是符合法定條件的，并不代表煤礦運營后煤礦的生產條件將一直符合法定條件。因此，證照頒發部門必須依法履行日常監督管理的職責，加強對煤礦的日常監督管理，促使煤礦持續符合取得證照所應當具備的條件。否則，相關的許可制度也就失去了實際意義。

本條對兩類違法行為都規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。其中，第一款規定的違法行為主要可能構成濫用職權罪和玩忽職守罪；第二款規定的違法行為主要可能構成玩忽職守罪。這里對濫用職權罪和玩忽職守罪作必要的說明：

濫用職權罪，是指國家機關工作人員超越職權擅自決定、處理其無權處理的事務，或者故意違法處理公務，致使公共財務、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

濫用職權罪的主體是代表國家行使權力的國家機關工作人員；主觀方面必須是故意，即明知是越權行為或違法行為仍故意為之；濫用職權罪的客體是公務職責的公正、勤勉性和國家機關的正常職能活動；其罪的客觀方面是濫用手中職權處理公務，并造成公共財產、國家和人民利益重大損失的行為。在實踐中，要注意濫用職權行為和濫用職權罪之間的區分，只有國家機關工作人員濫用職權，導致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失時，才能認定構成濫用職權罪，否則，屬于一般濫用職權行為，可以根據情節和危害程度，依法給予行政處分。所謂重大損失，一般是指造成1人以上死亡或者3人以上重傷、造成直接經濟損失數額巨大、造成嚴重政治影響等。

玩忽職守罪，是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，致使公共財產、國家和人民利益重大損失的行為。

玩忽職守罪的主體和客體與濫用職權罪是一致的，不同的是在罪的主、客觀表現方面。玩忽職守罪在主觀方面表現為一種過失，即行為人應當預見到自己的行為會導致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，卻由于疏忽大意沒有預見到或者雖然預見但輕信能夠避免；其罪的客觀方面表現為：嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，并導致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。這里，重大損失的標準與濫用職權罪基本相同。

需要說明的是，頒發相關證照部門的工作人員在犯有濫用職權罪或者玩忽職守罪的同時，很有可能還犯有受賄罪。如果出現這種情形，應當本著從嚴、從重的原則，數罪并罰。

第七條 在鄉、鎮人民政府所轄區域內發現有非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對鄉、鎮人民政府的主要負責人以及負有責任的相關負責人，根據情節輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；在縣級人民政府所轄區域內1個月內發現有2處或者2處以上非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對縣級人民政府的主要負責人以及負有責任的相關負責人，根據情節輕重，給予降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

其他有關機關和部門對存在非法煤礦負有責任的，對主要負責人，屬于行政機關工作人員的，根據情節輕重，給予記過、記大過、降級或者撤職的行政處分；不屬于行政機關工作人員的，建議有關機關和部門給予相應的處分。

【釋義】本條第一款是關于有關地方人民政府對所轄區域內發現非法煤礦而沒有采取有效制止措施應當承擔的法律責任的規定。第二款是關于其他機關和部門對存在非法煤礦負有責任應當承擔的法律責任的規定。

本特別規定第五條第一款規定：“煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，不得從事生產。擅自從事生產的，屬非法煤礦。”本條第一款中所稱的非法煤礦就是指未取得上述六項證照或者上述六項證照不全，并且擅自從事生產的煤礦。根據第五條的規定，非法煤礦一經發現就應當提請當地縣級以上地方人民政府予以關閉，但是，在實踐中往往很難將非法煤礦關閉掉。造成這種局面的原因很多，其中很重要的一條是有的非法煤礦與一些官員進行權錢交易，讓官員們從煤礦中漁利，而這些官員就充當這些非法煤礦的保護傘。盡管非法煤礦可能會為地方帶來一些眼前的利益，但是，它是以蘊藏著巨大的事故隱患，隨時可能威脅煤礦企業職工生命安全為代價的。因此，地方各級政府必須對這個問題有一個正確、清醒的認識，要從維護人民群眾根本利益和改革、發展、穩定大局出發，對轄區內的非法煤礦進行堅決的清理。從清理非法煤礦的實踐看，縣、鄉政府是清理關閉非法煤礦的關鍵。據此，本條將關閉非法煤礦的主要責任直接落在縣、鄉政府的主要負責人和負有責任的相關負責人身上，規定：發現非法煤礦沒有采取有效制止措施的，對縣、鄉人民政府主要負責人和負有責任的相關負責人給予降級直至開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。需要說明的有兩點：一是，這里所稱的縣、鄉人民政府主要負責人，是指縣（市）長和鄉（鎮）長；這里所稱的負有責任的相關負責人，是指分管這方面工作的副縣（市）長和副鄉（鎮）長。二是，縣、鄉政府構成本條第一款所規定的違法情形的要件是“沒有采取有效制止措施”，如果縣、鄉政府正在或者已經采取了有效制止措施，則不構成第一款所規定的違法情形。

本條第一款所稱構成犯罪是指構成玩忽職守罪和受賄罪。下面簡單介紹一下受賄罪：

所謂受賄罪，是指國家工作人員利用職務上的便利索取他人財務，或者非法收受他人財務，為他人謀取利益的行為。

受賄罪的四個基本要件是：（1）主體是國家工作人員，包括以下幾類人員：①國家機關中從事公務的人員；②國有公司、企業、事業單位、人民團體從事公務的人員，以及受國家機關、國有企業、事業單位、人民團體委派到非國有企業、事業單位從事公務的人員；③其他依法從事公務的人員。此外，根據受賄罪的特點，其主體不限于自然人，國家機關、國有企業、人民團體等均可成為受賄罪的主體。（2）主觀方面是故意，具有非法占有他人財務的目的。（3）客體是國家工作人員職務行為的廉潔性。（4）客觀方面表現為，行為人利用職務上的便利，索取或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的行動。

本條第二款規定的是關于對存在非法煤礦負有責任的其他機關和部門應當承擔的法律責任。需要說明的是，第二款中所稱的不屬于行政機關的工作人員，主要是指依法履行公職，但在非行政機關工作的人員。由于本特別規定是國務院制定的行政法規，因此，作了銜接性的規定，建議有關機關和部門給予相應的處分。

第八條　煤礦的通風、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂等安全設備、設施和條件應當符合國家標準、行業標準，并有防范生產安全事故發生的措施和完善的應急處理預案。

　　煤礦有下列重大安全生產隱患和行為的，應當立即停止生產，排除隱患：

　　（一）超能力、超強度或者超定員組織生產的；

（二）瓦斯超限作業的；

　　（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規定實施防突出措施的；

　　（四）高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統和監控系統，或者瓦斯監控系統不能正常運行的；

　　（五）通風系統不完善、不可靠的；

　　（六）有嚴重水患，未采取有效措施的；

　　（七）超層越界開采的；

　　（八）有沖擊地壓危險，未采取有效措施的；

　　（九）自然發火嚴重，未采取有效措施的；

　　（十）使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝的；

　　（十一）年產6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統的；

　　（十二）新建煤礦邊建設邊生產，煤礦改擴建期間，在改擴建的區域生產，或者在其他區域的生產超出安全設計規定的范圍和規模的；

　　（十三）煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得安全生產許可證和煤炭生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包的；

　　（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產責任人和安全管理機構的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業執照的；

（十五）有其他重大安全生產隱患的。

【釋義】本條是關于煤礦安全生產條件和重大安全生產隱患和行為的規定。

本條第一款是針對煤礦如何防治頂板事故、瓦斯煤塵事故、煤礦水害、煤礦火災等主要災害提出的嚴格要求，是當前遏制煤礦事故的關鍵。《煤礦安全規程》對煤礦各環節、各系統、設備、設施作了詳細的規定和要求，本款將當前影響煤礦安全生產的主要災害單獨列出并進一步提出要求，具有很強的針對性和現實意義，是《安全生產法》有關安全生產設備、設施、條件的規定在煤礦上的具體化。具體講本款有以下幾層意思：

（一）預防煤礦瓦斯煤塵事故、水害事故、火災事故、頂板事故的發生是當前預防煤礦生產安全事故的關鍵和主要矛盾；

（二）煤礦的通風、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂等安

全設備、設施和條件應當符合國家標準、行業標準，這里主要是指符合《煤礦安全規程》的規定以及針對他們制定的國家標準、行業標準；

（三）煤礦要制定防范上述生產安全事故及其他事故發生的各種措施；

（四）煤礦要有完善的生產安全事故應急處理預案。

本條第二款規定的重大安全生產隱患和行為，是針對一些煤礦企業放松管理、出現了安全漏洞提出的，是從眾多安全問題和隱患中總結、提煉出來的，是為進一步作好預防重大、特大事故發生作出的很有針對性的規定，其中一些內容是從《煤礦安全規程》或是從近年來發生的典型事故教訓中概括出來的，是落實煤礦安全生產主體責任的具體體現，是煤礦企業必須履行的安全生產責任。首先，煤礦要針對生產實際及時排查隱患；其次，存在重大安全生產隱患的煤礦必須立即停止生產，不得繼續生產；再次，煤礦要立即采取措施，及時排除隱患，保證安全生產。為此，國家安全生產監管總局、國家煤礦安全監察局制定了《煤礦重大安全生產隱患認定辦法》，對此作出了明確具體的規定：

一、“超能力、超強度或者超定員組織生產”，是指有下列情形之一的：

(一)礦井全年產量超過礦井核定生產能力的；

(二)礦井月產量超過當月產量計劃10%的；

（三）一個采區內同一煤層布置3個（含3個）以上回采工作面或5個（含5個）以上掘進工作面同時作業的；

（四）未按規定制定主要采掘設備、提升運輸設備檢修計劃或者未按計劃檢修的；

（五）煤礦企業未制定井下勞動定員或實際入井人數超過規定人數的。

二、“瓦斯超限作業”，是指有下列情形之一的：

（一）瓦斯檢查員配備數量不足的；

（二）不按規定檢查瓦斯，存在漏檢、假檢的；

（三）井下瓦斯超限后不采取措施繼續作業的。

　三、“煤與瓦斯突出礦井，未依照規定實施防突出措施”，是指有下列情形之一的：

（一）未建立防治突出機構并配備相應專業人員的；

（二）未裝備礦井安全監控系統和抽放瓦斯系統，未設置采區專用回風巷的；

（三）未進行區域突出危險性預測的，未采取區域與局部防突措施的，未進行防治突出措施效果檢驗的，未采取安全防護措施的；

（四）未按規定配備防治突出裝備和儀器的。

四、“高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統和監控系統，或者瓦斯監控系統不能正常運行”，是指有下列情形之一的：

（一）高瓦斯礦井未按《煤礦安全規程》第145條的規定建立抽放瓦斯系統的；

（二）雖建有礦井安全監控系統但未配備專職人員進行管理、使用和維護的；

（三）傳感器設置數量不足、安設位置不當、調校不及時，瓦斯超限后不能斷電并發出聲光報警的。

五、“通風系統不完善、不可靠”，是指有下列情形之一的：

(一) 礦井總風量不足的；

　　(二) 主井、回風井同時出煤的；

　　(三)沒有備用主要通風機或者兩臺主要通風機能力不匹配的;

　　(四) 違反規定串聯通風的；

　　(五)沒有按正規設計形成通風系統的；

　　(六)采掘工作面等主要用風地點風量不足的；

　　(七) 采區進（回）風巷未貫穿整個采區，或者雖貫穿整個采區但一段進風、一段回風的；

　　(八)風門、風橋、密閉等通風設施構筑質量不符合標準、設置不能滿足通風安全需要的；

　　(九)煤巷、半煤巖巷和有瓦斯涌出的巖巷的掘進工作面未裝備甲烷風電閉鎖裝置或者甲烷斷電儀和風電閉鎖裝置的。

六、“有嚴重水患，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）未查明礦井水文地質條件、相鄰礦井及廢棄老窯積水情況而組織生產的；

（二）礦井水文地質條件復雜沒有配備防治水機構或人員，未按規定設置防治水設施和配備有關技術裝備、儀器的；

（三）在有突水威脅區域進行采掘作業而未按規定進行探放水的；

（四）擅自開采各種防隔水煤柱的；

（五）有明顯透水征兆未撤出井下作業人員的。

七、“超層越界開采的”，是指有下列情形之一的：

（一）國土資源部門認定為超層越界的；

（二）超出采礦許可證規定開采煤層層位進行開采的；

（三）超出采礦許可證載明的平面坐標控制范圍開采的；

（四）擅自開采保安煤柱的。

八、“有沖擊地壓危險，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）有沖擊地壓危險的礦井未配備專業人員并編制專門設計的；

（二）未進行沖擊地壓預測預報、未采取有效防治措施的。

九、“自然發火嚴重，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：

（一）開采容易自燃和自燃的煤層時，未編制防止采空區自然發火設計或未按設計組織生產的；

（二）高瓦斯礦井采用放頂煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤層自然發火的；

（三）開采容易自燃和自燃煤層的礦井，未選定自然發火觀測站或者觀測點位置并建立監測系統、未建立自然發火預測預報制度，未按規定采取預防性灌漿或者全部充填、注惰性氣體等措施的；

（四）有自然發火征兆而沒有采取相應的安全防范措施并繼續生產的；

（五）開采容易自燃煤層而未設置采區專用回風巷的。

十、“使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝”，是指有下列情形之一的：

（一）被列入國家應予淘汰的煤礦機電設備和工藝目錄的產品或工藝，超過規定期限仍在使用的。

（二）突出礦井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架線式電機車或在此之后仍繼續使用架線式電機車的；

（三）礦井提升人員的絞車、鋼絲繩、提升容器、斜井人車及采區內電氣設備等未取得煤礦礦用產品安全標志、未按規定進行定期檢驗的；

（四）使用非阻燃皮帶、非阻燃電纜，采區內電氣設備未取得煤礦礦用產品安全標志的；

（五）未按礦井瓦斯等級選用相應的煤礦許用炸藥和雷管、未使用專用發爆器的；

（六）采用不能保證2個暢通安全出口采煤工藝開采（三角煤、殘留煤柱按規定開采者除外）的；

（七）高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井、開采容易自燃和自燃煤層（薄煤層除外）礦井采用前進式采煤方法的；

十一、“年產6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統”，是指有下列情形之一的：

（一）單回路供電的；

（二）有兩個回路但取自一個區域變電所同一母線端的。

十二、“新建煤礦邊建設邊生產，煤礦改擴建期間，在改擴建的區域生產，或者在其他區域的生產超出安全設計規定的范圍和規模”，是指有下列情形之一的：

（一）建設項目安全設施設計未經批準擅自組織施工的；

（二）對批準的安全設施設計作出重大變更后未經再次審批即組織施工的；

（三）改擴建礦井在改擴建區域生產的；

（四）改擴建礦井在非改擴建區域超出安全設計規定范圍和規模生產的；

（五）建設項目安全設施未經竣工驗收并批準而擅自組織生產的。

十三、“煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得煤炭生產許可證和安全生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包”，是指有下列情形之一的：

（一）生產經營單位將煤礦（礦井）整體發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人的；

（二）煤礦（含礦井）實行整體承包（含托管）但未簽訂安全管理協議書（或載有雙方安全責任與權力內容的承包合同）進行生產的；

（三）整體承包方（含承托方）未重新取得煤炭生產許可證和安全生產許可證進行生產的；

（四）整體承包方（含托管）再次轉包的；

（五）煤礦將井下采掘工作面或井巷維修作業對外承包的。

十四、“煤礦改制期間，未明確安全生產責任人和安全管理機構的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業執照的”，是指有下列情形之一的：

（一）煤礦改制期間，未明確安全生產責任人進行生產的；

（二）煤礦改制期間，未明確安全生產管理機構及其管理人員進行生產的；

（三）完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、工商營業執照、礦長資格證、礦長安全資格證進行生產的。

十五、“有其他重大安全生產隱患和行為”，是指存在可能造成重大事故的其他安全生產隱患。

第九條　煤礦企業應當建立健全安全生產隱患排查、治理和報告制度。煤礦企業應當對本規定第八條第二款所列情形定期組織排查，并將排查情況每季度向縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構寫出書面報告。報告應當經煤礦企業負責人簽字。

煤礦企業未依照前款規定排查和報告的，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構責令限期改正；逾期未改正的，責令停產整頓，并對煤礦企業負責人處3萬元以上15萬元以下的罰款。

【釋義】本條是關于煤礦企業負責人和生產經營管理人員帶班下井以及違反規定予以處罰的規定。

煤炭開采業具有勞動環境艱苦、生產工藝復雜，自然災害嚴重的特點。因此，安全生產是煤礦的頭等大事。安全上出了問題，人民生命和國家財產都將蒙受重大損失，煤礦的各項工作也將受到嚴重影響。為此，黨和國家對煤礦安全生產工作歷來都予以高度重視，曾多次下發有關煤礦安全生產的有關文件，要求煤礦企業領導干部一定要從思想上高度重視煤礦安全工作，在堅持“安全第一、預防為主”的方針下，按照“安全第一、預防為主、綜合治理、總體推進”的指導思想，正確處理好安全與生產、安全與改革、安全與利益的關系，切實負起安全的責任。

為了切實加強煤礦安全生產工作，充分發揮領導干部在安全生產工作中的關鍵作用，轉變領導干部工作作風，促使煤礦企業負責人和有關生產經營管理人員充分了解和掌握煤礦井下的安全狀況，及時發現和消除安全生產隱患，真正樹立“解決問題在井下，工作重點在現場”的觀念，本特別規定明確規定了煤礦企業負責人和生產經營管理人員應當按照國家規定輪流帶班下井。這里所稱“國家規定”，主要是指為了預防煤礦生產安全事故的發生，黨和國家關于對煤礦領導干部帶班下井工作的一系列有關法律、法規以及其他規范性文件中的規定。例如1982年2月13日，國務院關于發布《礦山安全條例》的通知（國發〔1982〕30號）中明確指出：“搞好礦山安全工作，關鍵在于礦山主管部門和礦山企業的領導干部要有對革命事業高度負責的精神和深入細致的工作作風，帶頭嚴格執行條例的規定，經常深入生產第一線跟班下井，調查研究，檢查督促，及時發現和消除事故的隱患，做到預防為主”；1996年1月1日，煤炭部《關于切實抓好1996年全國煤礦安全生產工作的決定》（煤安字〔1996〕第1號）中規定：“各級領導和各業務職能部門干部要經常深入基層，深入現場抓安全管理；堅持領導干部24小時值班制度和下井檢查制度；領導干部和業務保安職能部門堅持現場安全辦公制度，及時解決現場存在的安全生產問題。對于作風浮飄、長時間不下井，嚴重官僚主義而導致發生重大事故的局礦長，要嚴肅處理”；1997年1月1日，煤炭工業部《關于依法強化煤礦安全管理實現1997年全國煤礦安全生產穩定好轉的決定》（煤安字〔1997〕）第1號）中規定“……各級領導干部必須要轉變作風，堅持領導干部下井制度，及時解決安全生產中的隱患和問題”；1999年1月15日，國家煤炭工業局《關于進一步加強煤炭行業安全生產工作的通知》（煤辦字〔1999〕第17號）中規定“局、礦干部要堅持下井制度，區隊干部要堅持跟班制度，及時發現和處理不安全隱患，把事故消滅在萌芽狀態”，等等。

為進一步落實煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班制度， 國務院辦公廳于2005年10月31日批轉發展改革委、安全監管總局《關于煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班的指導意見》，對煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班再次提出以下要求：

一、煤礦負責人和生產經營管理人員要堅持下井帶班

1、各類煤礦企業必須安排負責人和生產經營管理人員下井帶班，確保每個班次至少有1名負責人或生產經營管理人員在現場帶班作業，與工人同下同上。

2、國有煤礦采煤、掘進、通風、維修、井下機電和運輸作業，一律由區隊負責人帶班進行。

3、國有煤礦副總工程師以上的管理人員，每月在完成規定下井次數的同時，熟悉生產的，要保證1至2次下井帶班。

4、國有煤礦集團公司管理人員，要經常下井了解安全生產情況，研究解決井下存在的問題。煤礦在貫通、初次放頂、排瓦斯、揭露煤層、處理火區、探放水、過斷層等關鍵階段，集團公司的負責人要按規定到現場指導，確保安全生產。

5、鄉鎮煤礦、其他民營煤礦的各類作業，必須由礦長、副礦長和生產經營管理人員在現場帶班進行。
二、建立和完善下井帶班制度

1、煤礦企業要建立健全煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班制度，明確下井帶班的作業種類、下井帶班人員范圍、每月下井帶班的次數、在井下工作時間、下井帶班的任務和職責權限、日班與夜班比例，以及考核獎懲辦法等。

2、國有煤礦集團公司管理人員，以及集團公司機關處室負責人，所屬各礦的負責人和生產經營管理人員的下井帶班辦法，由集團公司制訂，報省煤炭行業管理部門批準，并報同級安全監管部門、煤礦安全監察機構和國有資產監管部門備案。基層區隊負責人、礦機關科室負責人下井帶班的具體辦法，由煤礦根據實際情況制訂。

3、鄉鎮煤礦、其他民營煤礦負責人和生產經營管理人員以及出資人下井帶班的具體辦法，由煤礦所在縣(市)煤炭行業管理部門制訂并負責監督考核，報同級煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構備案。

三、明確下井帶班人員的職責

1、下井帶班人員要把保證安全生產作為第一位的責任，切實掌握當班井下的安全生產狀況，加強對重點部位、關鍵環節的檢查巡視，及時發現和組織消除事故隱患，及時制止違章違紀行為，嚴禁違章指揮、嚴禁超能力組織生產。

2、煤礦礦長、區隊長是礦、區隊安全生產第一責任人，下井帶班人員協助礦長、區隊長對當班安全生產負責。煤礦發生危及職工生命安全的重大隱患和嚴重問題時，帶班人員必須立即組織采取停產、撤人、排除隱患等緊急處置措施，并及時向礦長、區隊長報告。煤礦發生生產安全責任事故，要在追究礦長、區隊長責任的同時，追究當班帶班人員相應的責任。

四、嚴格企業內部管理和考核

1、實行井下交接班制度。上一班的帶班人員要在井下向接班的帶班人員詳細說明井下安全狀況、存在的問題及原因、需要注意的事項等，并認真填記交接班記錄簿。

2、建立下井帶班檔案。下井帶班的煤礦負責人和生產經營管理人員升井后，要將下井的時間、地點、經過路線、發現的問題及處理意見等有關情況進行詳細登記，并存檔備查。

3、加強企業內部監督考核。要把煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班情況與礦長資格證、礦長安全生產資格證及經濟收入等掛鉤，嚴格考核。要建立獎懲制度，對認真履行職責、防止事故有功人員要給予獎勵；對弄虛作假的，一經發現，要嚴肅處理。

五、加大監管監察力度

1、各級煤炭行業管理部門是落實煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班制度的主管部門，要認真履行職責，抓好有關制度的建設和落實。

2、各級煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構要按照職責分工加強監督檢查，把煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班制度的建立和執行情況作為監管監察的重要內容，加強檢查監督。

3、煤炭行業管理部門、煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構要把煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班的主要情況，及時向組織人事部門或國有資產監管部門通報，作為干部考核的重要內容。

4、縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構在煤礦企業安全檢查過程中，發現煤礦企業負責人或者生產經營管理人員在一周內沒有按照國家規定帶班下井，或者下井登記檔案有弄虛作假情況的，要對該煤礦企業處以3萬元以上15萬元以下的罰款。

六、加強群眾監督和輿論監督

1、各煤礦企業要把煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班制度的落實情況定期向全體職工及其家屬和社會公開，接受職工群眾監督。

2、各級煤炭行業管理部門、煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構，要將有關監督檢查情況，以一定方式向社會公布。有關部門和煤礦企業要設立舉報電話和舉報信箱，對群眾舉報的問題要及時核查處理。

3、新聞媒體要加強輿論監督，對作風扎實、經常深入井下解決安全生產實際問題、表現突出的下井帶班人員要大力宣傳；對不負責任、甚至弄虛作假的，要予以公開曝光。

第二十二條 煤礦企業應當免費為每位職工發放煤礦職工安全手冊。

煤礦職工安全手冊應當載明職工的權利、義務，煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法以及安全生產隱患和違法行為的舉報電話、受理部門。

煤礦企業沒有為每位職工發放符合要求的職工安全手冊的，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構責令限期改正；逾期未改正的，處5萬元以下的罰款。

【釋義】本條是關于發放煤礦職工安全手冊、煤礦職工安全手冊應載明的內容及煤礦企業沒有發放職工安全手冊的處罰的規定。

一、發放煤礦職工安全手冊

現今煤礦企業的職工，大多是農民工、輪換工、合同工、協議工和臨時工等，他們文化水平較低，又沒有專業技術。因此，各煤礦企業除建立嚴格的用工制度外，要定期對上崗職工進行強化性的安全技術崗位培訓，并免費為每位職工發放煤礦職工安全手冊。這里所說的“煤礦企業”，包括國有重點煤礦企業、國有地方煤礦企業、鄉鎮煤礦企業。據有關部門的數據統計，2002年全國百萬噸死亡率為4.27。其中國有重點煤礦為1.237，國有地方煤礦為2.74，鄉鎮煤礦為13.33。從數據上看，小煤礦的死亡比率比較高，是造成我國煤礦安全事故頻發的重要原因之一。這主要是由于小煤礦的規模較小、條件較差，管理水平又相對比較落后，加之一些煤礦，只注重生產效率，忽視安全措施的保障，造成許多煤礦工人每天冒著危險作業，最終不可避免地會發生事故。為此，《特別規定》明確規定，煤礦企業應當免費為每位職工發放煤礦職工安全手冊，以使每位職工真正了解自身的權利、義務，以及煤礦存在的重大安全生產隱患的情形、應急保護措施、方法等，增強個人安全保護意識，從而最大限度地減少事故的發生。

二、煤礦職工安全手冊應載明的內容

對于煤礦職工安全手冊應載明哪些內容，《特別規定》明確規定“煤礦職工安全手冊應當載明職工的權利、義務，煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法以及安全生產隱患和違法行為的舉報電話、受理部門”。此外，為了進一步落實特別規定，2005年9月13日，國家安全生產監管總局印發了《關于編寫、發放<煤礦職工安全手冊>的指導意見》，詳細寫明了煤礦職工安全手冊應載明的內容、要求及發放時間。

（一）《手冊》必須包括職工的權利、義務、煤礦各種災害的表現形式及應對措施、礦工自救和互救知識，本地煤礦安全生產隱患和違法行為舉報電話及受理部門等內容（詳細內容參見所附《煤礦職工安全手冊》編寫提綱），并按一般性的通用內容和結合本礦井災害特點的專用內容兩個部分編寫。各企業編寫、選用的《手冊》,必須隨礦井生產布局、災害形式等變化隨時進行修訂，保證《手冊》內容準確反映礦井的實際情況。

（二）《手冊》的編寫應遵循圖文并茂、文字簡練、言簡意賅、通俗易懂、篇幅適當的原則；《手冊》的印制要符合攜帶方便，經久耐用的原則。

（三）《手冊》原則上由煤礦企業自行組織人員編寫。技術力量和能力缺乏的鄉鎮煤礦企業，可委托中介機構組織編寫或由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門統一組織編寫。

（四）煤礦企業必須免費向職工發放《手冊》，保證所有職工人手一冊，并于2005年12月1日前發放到職工手中。

根據《煤礦職工安全手冊》編寫提綱的要求，《手冊》主要包括以下幾個部分：

一、通用部分

本部分內容為各煤礦企業《煤礦職工安全手冊》（以下簡稱《手冊》）所必需包括的內容。

（一）煤礦工人的安全生產權利（《安全生產法》賦予的權力）。 即：

1、生產經營單位與從業人員訂立的勞動合同，應當載明有關保障從業人員勞動安全、防止職業危害的事項，以及依法為從業人員辦理工傷社會保險的事項。

　　生產經營單位不得以任何形式與從業人員訂立協議，免除或者減輕其對從業人員因生產安全事故傷亡依法應承擔的責任。

2、生產經營單位的從業人員有權了解其作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及事故應急措施，有權對本單位的安全生產工作提出建議。

3、從業人員有權對本單位安全生產工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告；有權拒絕違章指揮和強令冒險作業。

　　生產經營單位不得因從業人員對本單位安全生產工作提出批評、檢舉、控告或者拒絕違章指揮、強令冒險作業而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。

4、從業人員發現直接危及人身安全的緊急情況時，有權停止作業或者在采取可能的應急措施后撤離作業場所。

　　生產經營單位不得因從業人員在前款緊急情況下停止作業或者采取緊急撤離措施而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。

5、因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權向本單位提出賠償要求。

（二）煤礦工人的安全生產義務（《安全生產法》規定的義務）。 即：

1、從業人員在作業過程中，應當嚴格遵守本單位的安全生產規章制度和操作規程，服從管理，正確佩戴和使用勞動防護用品。

2、從業人員應當接受安全生產教育和培訓，掌握本職工作所需的安全生產知識，提高安全生產技能，增強事故預防和應急處理能力。

3、從業人員發現事故隱患或者其他不安全因素，應當立即向現場安全生產管理人員或者本單位負責人報告；接到報告的人員應當及時予以處理。

　　（三）入井須知。

　　（四）自救、互救基本知識。

　　（五）舉報內容。對舉報非法煤礦和存在國務院《特別規定》列舉的15項重大隱患進行生產的行為的，經查實后，可以獲得1000-10000元的舉報獎勵。

　　（六）礦井所在地負責煤礦安全生產監督管理的部門、駐地煤礦安全監察機構的舉報電話及通信地址；其他認為需要明確的舉報電話及通信地址。

　　（七）其他相關內容

二、專用部分

本部分內容為各煤礦企業根據本企業災害類型選編內容。要求全面、真實、準確地反映本企業的災害形式、征兆及主要防范措施，針對性地列舉職工在緊急狀態下的應對措施。主要內容包括：

（一）本礦井基本情況

1、本礦井地理位置、生產能力、開拓方式、通風系統，礦井安全管理機構和主要負責人及其通訊方式。

2、本礦井災害緊急預案中井下各工作地點的避災路線。

（二）煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法

1、瓦斯事故隱患及應急處理措施

（1）瓦斯發生爆炸的條件

　　（2）瓦斯爆炸、燃燒和窒息事故常見發生地點。

　　（3）預防瓦斯爆炸的主要措施。

　　（4）《煤礦安全規程》關于采掘作業地點瓦斯濃度及瓦斯檢查的規定。

　　（5）瓦斯監控系統在保證煤礦生產安全中的作用及保證系統有效運轉的有關規定和注意事項。

　　（6）通風設備、設施對安全生產的重要作用、影響和保證安全生產的有關規定。

　　（7）發生瓦斯爆炸、燃燒及窒息事故后的應急原則和安全注意事項。

　　（8）重大瓦斯事故案例。

　　2、煤與瓦斯突出事故隱患及應急處理措施

　　（1）本礦井發生突出的征兆及常見的發生環節。

　　（2）本礦井預防突出的主要措施及管理規定。

　　（3）發現瓦斯突出預兆和發生突出事故后的應急原則及安全注意事項。

　　3、水災事故隱患及應急處理措施

　　（1）本礦井水害類型和易發生突水事故的地點。

　　（2）礦井發生突水事故時的預兆。

　　（3）本礦井防治礦井水害的主要措施。

　　（4）發現突水預兆和發生水災事故后的應急原則及安全注意事項。

　　（5）水災事故后成功脫險的事故案例。

　　4、火災事故隱患及應急處理措施

　　（1）煤炭自然發火的預兆及常見發生地點。

　　（2）本礦井預防煤炭自燃的主要措施。

　　（3）接近本礦井已封閉火區時的安全注意事項。

　　（4）消防器材儲備地點和使用方法。

　　（5）發現煤炭自燃征兆和發生火災事故后的應急原則及安全注意事項。

　　5、頂板事故（包括沖擊地壓災害）隱患及應急處理措施

　　（1）本礦井頂板類型、支護方式及采空區頂板控制方法。

　　（2）發生頂板事故的預兆。

　　（3）預防頂板事故的主要措施。

　　（4）發現頂板冒落（沖擊地壓）征兆和發生頂板事故后的緊急處理原則及安全注意事項。

　　6、煤塵危害及處理措施

　　（1）《煤礦安全規程》關于礦井作業地點粉塵（包括煤塵）濃度的規定。

　　（2）煤塵爆炸的條件。

　　（3）本礦井預防煤塵爆炸和預防煤塵爆炸傳播的主要措施。

　　（4）關于職業危害防治的有關規定和因公身患塵肺病后應享受待遇的有關規定。

　　（5）發生煤塵爆炸事故后的應急原則和安全注意事項。

　　7、電氣事故形式及防范措施

　　（1）本礦井常見的電氣傷人事故類型和預防措施。

　　（2）維修電氣設備時的注意事項。

　　（3）掘進工作面恢復供電時的規定。

　　8、運輸事故形式及防范措施

　　（1）本礦井主要運輸方式和可能造成的人身傷害事故。

　　（2）在運輸巷道中行走時的注意事項。

三、對企業沒有發放職工安全手冊行為的處罰

根據本條規定，各煤礦企業沒有為每位職工發放符合要求的職工安全手冊的，首先，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構責令限期改正；其次，對于逾期沒有改正的煤礦企業，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構對其處以5萬元以下的罰款。

第二十三條 任何單位和個人發現煤礦有本規定第五條第一款和第八條第二款所列情形之一的，都有權向縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構舉報。

　　受理的舉報經調查屬實的，受理舉報的部門或者機構應當給予最先舉報人1000元至1萬元的獎勵，所需費用由同級財政列支。

　　縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構接到舉報后，應當及時調查處理；不及時調查處理的，對有關責任人，根據情節輕重，給予警告、記過、記大過或者降級的行政處分。

【釋義】本條是關于對非法煤礦及煤礦非法生產舉報及其處理的規定。

為落實該條規定，加強煤礦安全生產的社會監督，鼓勵和獎勵舉報煤礦重大安全生產隱患和違法行為，及時發現并排除隱患，制止和懲處違法行為，國家安全生產監督管理總局、財政部于2005年9月24日聯合制定了《舉報煤礦重大安全生產隱患和違法行為的獎勵辦法（試行）》，對此做出了具體規定：

一、舉報人和舉報事項

任何單位和個人（以下簡稱舉報人）有權對其發現的煤礦重大安全生產隱患和煤礦有關安全生產的違規違法行為向縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、國家安全生產監督管理部門或者國家煤礦安全監察機構及其設在各省、自治區、直轄市和煤礦礦區的煤礦安全監察機構舉報。

舉報人可以采取書信、電子郵件、電話、傳真、走訪等方式舉報。

舉報人舉報的事項應當客觀真實，對其提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

舉報人舉報的事項，應當是地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構沒有發現，或者雖然發現但未按有關規定依法處理的。主要包括：

1、非法煤礦，即煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證擅自進行生產，或者未經批準擅自建設的；

2、非法生產的煤礦，即煤礦已被責令關閉、停產整頓、停止作業，而擅自進行生產的；

3、有重大安全生產隱患的煤礦；

4、隱瞞傷亡事故的煤礦；

5、國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦，及其他與煤礦安全生產有關的違規違法行為；

6、煤礦其他安全生產違規違法行為。

二、舉報的受理

受理舉報的部門或者機構應當建立健全受理舉報煤礦重大安全生產隱患和違法行為的登記、核查、處理、督辦、答復、統計和報告制度，并向社會公開舉報電話（傳真）、電子信箱、通信地址、郵政編碼和領取獎金辦法。

核查處理煤礦重大安全生產隱患和煤礦有關安全生產的違規違法行為的舉報事項按照下列規定辦理：

1、縣級人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門，負責受理本行政區域內煤礦（不含設區的市以上人民政府所屬煤礦）的舉報事項；設區的市人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門，負責受理本行政區域內市屬煤礦的舉報事項；省、自治區、直轄市人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門，負責受理本省、自治區、直轄市所屬煤礦的舉報事項。

2、國家煤礦安全監察機構設在省、自治區、直轄市的煤礦安全監察機構以及設在煤礦礦區的分支機構，負責所轄區域內各類煤礦的舉報事項。

3、地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門與煤礦安全監察機構在核查受理的舉報事項之前，應當相互溝通，避免重復核查和重復獎勵。

4、設區的市以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、省級煤礦安全監察機構以及國家煤礦安全監察機構、國家安全生產監督管理部門可以直接核查處理轄區內的舉報事項。

5、舉報國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦及其他與煤礦安全生產有關的違規違法行為的，按照人事管理權限，由接到舉報的部門或者機構及時轉送相應的紀檢、監察機關核查處理，經核查屬實的，由接到舉報的部門或者機構對舉報人給予獎勵。

6、舉報事項涉及其他部門的，由接到舉報的部門或者機構及時轉送相關部門核查處理，經核查屬實的，由接到舉報的部門或者機構對舉報人給予獎勵。

7、受理舉報的部門或者機構應當及時核查處理舉報事項，自受理之日起60日內辦結；情況復雜的，經上一級負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構批準后可以延長核查處理時間。

三、舉報獎勵

1、受理的舉報經調查屬實的，受理舉報的部門或者機構應當給予實名舉報的最先舉報人1000元至1萬元的獎勵，并依法免交個人所得稅。

2、獎金的具體數額由負責核查處理舉報事項的部門或者機構根據具體情況評定，并報省級負責煤礦安全生產監督管理的部門或者省級煤礦安全監察機構備案。

3、縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門負責核查處理的舉報事項，給予舉報人的獎金由同級財政列支。煤礦安全監察機構負責核查處理的舉報事項，給予舉報人的獎金由中央財政列支。

4、多人多次舉報同一事項的，由最先受理舉報的縣級以上負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構給予實名舉報的最先舉報人一次性獎勵。多人聯名舉報同一事項的，獎金可以平均分配，由第一署名人或者第一署名人書面委托的其他署名人領取。

5、舉報人接到領獎通知后，應當在60日內憑舉報人有效證件到指定地點領取獎金；對舉報人無法通知的，受理舉報的部門或者機構可在一定范圍內進行公告；逾期未領者，視為放棄權利。

受理舉報的部門或者機構應當依法保護舉報人的合法權益并為其保密。舉報人要求答復的，應當及時將核查處理結果用適當方式向舉報人反饋。舉報人受到打擊報復的，有關部門應當依法查處。

第二十四條 煤礦有違反本規定的違法行為，法律規定由有關部門查處的，有關部門應當依法進行查處。但是，對同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

【釋義】本條是關于對煤礦違法行為進行依法查處以及處罰的禁止性規定。

一、對煤礦違法行為依法查處的主體

對于煤礦違反《特別規定》的違法行為，既可能由負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構處理，也可能由法律、行政法規規定的其他部門處理。如，未取得采礦許可證的，就應當根據《中華人民共和國礦產資源法》的規定由地質礦產主管部門處理；應當吊銷營業執照的，由工商部門處理；《中華人民共和國煤炭法》第七十條規定，“違反本法第三十一條的規定，擅自開采保安煤柱或者采用危及相鄰煤礦生產安全的危險方法進行采礦作業的，由勞動行政主管部門會同煤炭管理部門責令停止作業；由煤炭管理部門沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款，吊銷其煤炭生產許可證；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任。”

二、處罰的禁止性規定

根據《中華人民共和國行政處罰法》第八條的規定，行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。有關部門對于違法行為可以給予一種行政處罰，也可以給予多種行政處罰，但對于同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

對于同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰，這是“一事不二罰”原則的應用。我國有幾十個國家行政機關從事行政管理。行政機關認為公民的行為違反了國家有關行政法律法規規定的，就可以給予行政處罰。但是由于公民的一個行為往往屬于多個行政機關的管理范圍，極有可能產生同一行為被兩個以上行政機關給予行政處罰的情況。為了避免多頭重復處罰，保護公民的合法權益，《行政處罰法》第24條規定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這便是行政處罰中的“一事不二罰”原則，正確理解執行這一原則，應當領會并把握以下三層含義：

一是行為人的一個行為，同時違反了兩個以上行政法律、法規的規定，可以給予兩次以上的處罰，但如果處罰的種類是罰款，則只能由一個國家行政機關處罰一次；另一個國家行政機關只能給予其他形式的處罰。如《水污染防治法》第39條規定：“違反本法規定，造成水污染事故的企業單位，由環境保護部門或者交通部門的航政機關根據所造成的危害和損失處以罰款……”如果環境保護部門和航政機關據此對同一違法行為各自作出同一種類的罰款決定，就是一事二罰。根據該法第38條規定，對造成水體嚴重污染的企事業單位，可以罰款或者責令其停止或者關閉。如果環境保護部門已決定罰款，作出限期治理決定的地方人民政府只能決定責令停止或者關閉。這樣，環境保護部門和地方政府分別作出罰款和責令停止或者關閉的決定，就不是一事二罰，因為違法事實雖然相同，但處罰種類卻是不同的。

二是行為人的一個行為，違反一個行政法律、法規規定，該法律、法規規定施罰的行政機關可以給予兩種行政處罰的，行政機關只能在處一次罰款的同時并處沒收違法所得，或其他形式的處罰，這種并處并不違背一事不二罰原則。

三是對構成犯罪的行為，在依法追究刑事責任的同時，應當給予行政處罰的，還可以給予行政處罰。

　　第二十五條 國家行政機關工作人員、國有企業負責人有違反本規定的行為，依照本規定應當給予處分的，由監察機關或者任免機關依法作出處分決定。

　　國家行政機關工作人員、國有企業負責人對處分決定不服的，可以依法提出申訴。

【釋義】本條是關于處分實施主體及申訴的規定。

一、處分實施主體

行政處分的實施主體，是指誰有權給予國家行政機關工作人員和國有企業負責人行政處分或者紀律處分。根據本條第一款的規定， 國家行政機關工作人員、國有企業負責人有違反《特別規定》的行為，依照《特別規定》應當給予處分的，由監察機關或者任免機關依法作出處分決定。據此，對于給予違反《特別規定》的國家行政機關工作人員、國有企業負責人行政處分的實施主體是監察機關或者任免機關。

監察機關，是指各級人民政府中專門履行行政監察職能的部門，即各級行政監察機關。任免機關，是指對所屬的國家行政機關工作人員、國有企業負責人有任免權限的國家行政機關。任免機關和監察機關作為處分的決定機關，擁有處分決定權，但是，任免機關和監察機關在作出處分決定時，各自的處分權限也是不同的。處分權限，是指在處分決定機關給予國家行政機關工作人員、國有企業負責人處分權力方面的分工,具體地講,就是劃分各級任免機關或者監察機關在給予不同級別的國家行政機關工作人員、國有企業負責人和給予國家行政機關工作人員、國有企業負責人不同處分種類上的權力界限。任免機關或者監察機關在作出處分決定時，應當按照管理權限作出決定。

這里所稱的“管理權限”是一個廣義上的概念，包括許多方面，既包括有關法律法規所規定的對于國家行政機關工作人員、國有企業負責人違法違紀案件的管轄權，又包括有關法律法規所規定給予不同級別的國家行政機關工作人員、國有企業負責人不同的處分種類的批準權等。

（一）一般處分權限

對由各級國家行政機關自行任命的本機關的工作人員和國有企業負責人的處分，各該機關就可以決定。也就是說，任免機關的處分權限一般限于由其任命的國家行政機關工作人員、國有企業負責人，對不是由其任命的國家行政機關工作人員、國有企業負責人，任免機關無權給予處分。

而監察機關則不同，根據《行政監察法》的有關規定，監察機關可以給予有違法違紀行為的監察對象行政處分或者紀律處分，其中包括給予不是由監察機關任命的國家行政機關工作人員和由國家行政機關任命的國有企業負責人行政處分或者紀律處分。

國家行政機關任命的國有企業負責人，是指國有企業中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的企業負責人。關于國家行政機關任命的國有企業人員的規定，分散在許多現行法律、行政法規中，例如，現行《中華人民共和國公司法》第六十七條規定，“國有獨資公司監事會主要由國務院或者國務院授權的機構、部門委派的人員組成”。第六十八條規定，國有獨資公司“董事會成員為三人至九人，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門按照董事會的任期委派或者更換”。“董事會設董事長一人，可以視需要設副董事長。董事長、副董事長，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門從董事會成員中指定”等。

（二）給予經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的國家行政機關工作人員、由人民政府任命的國家行政機關工作人員行政處分的特殊處分權限

由于本特別規定涉及到對鄉鎮、縣級人民政府負責人以及政府所屬部門負責人的行政處分，就不可避免地涉及到特殊處分權限的問題。

1．各級人民政府的特殊處分權限

國務院有權對全國人民代表大會或者其常務委員會決定任命的國務院組成人員直接作出警告、記過、記大過和降級的行政處分。對于根據被調查的國務院組成人員的違紀事實擬給予其撤職、開除處分的，應當由國務院向全國人民代表大會提出罷免建議，或者向全國人民代表大會常務委員會提出免職建議。在全國人民代表大會作出罷免決定，或者全國人民代表大會常務委員會作出免職決定以后，由國務院作出給予上述人員撤職或者開除處分的決定。同時，國務院可以根據實際需要在全國人大或者全國人大常委會作出罷免或者免職決定前，先行停止其職務。應當注意這里所指的先行停止其職務，并不涉及對其職務的變動，只是先行停止其以公職身份執行公務。給予經地方各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的地方各級人民政府領導人員行政處分，由其上一級人民政府決定。上一級人民政府有權直接給予地方各級人大及其常委會選舉或者決定任命的政府領導人員以警告、記過、記大過和降級的行政處分；對于根據被調查的地方各級政府領導人員的違紀事實，擬給予其撤職、開除處分的，一般應先由本級人民政府向同級人民代表大會提出罷免建議，其中，擬給予縣級以上地方人民政府副職領導人員撤職、開除處分的，也可以由本級人民政府向同級人民代表大會常務委員會提出撤銷職務的建議；擬給予鄉鎮人民政府領導人員撤職、開除處分的，由本級人民政府先向同級人民代表大會提出罷免建議。在人大或者人大常委會作出罷免或者撤銷職務決定前，上級人民政府可以先行停止其職務。比如,省級人民政府有權直接作出給予所屬地級市人民政府副市長警告、記過、記大過和降級處分的權力；但如根據被調查人的違紀事實擬給予其撤職、開除處分的，一般應先由地級市人民政府向同級人民代表大會提出罷免建議或者向同級人民代表大會常務委員會提出撤銷職務的建議，在市人大或者人大常委會作出罷免或者撤銷職務的決定后，由省人民政府作出給予副市長撤職或者開除處分的決定。

給予經地方各級人民代表大會常務委員會任命的工作部門正職領導人員行政處分，由本級人民政府決定。本級人民政府有權直接作出給予地方各級人民代表大會常務委員會任命的工作部門正職領導人員警告、記過、記大過和降級處分；根據被調查人員的違紀事實，需要給予其撤職、開除處分的，由本級人民政府向同級人民代表大會常務委員會提出免職建議。在同級人民代表大會常務委員會作出免職決定之后，由本級人民政府作出給予撤職或者開除處分的決定。根據工作需要，在人大常委會作出免職決定前，本級人民政府可以先行停止其職務。

2．監察機關的特殊處分權限

對由本級人民代表大會及其常務委員會決定任命的本級人民政府各部門領導人員和下一級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的人民政府領導人員，監察機關根據對違紀案件調查的結果，擬給予警告、記過、記大過、降級處分的，監察機關應當向本級人民政府提出處分意見，經本級人民政府批準后，由監察機關下達監察決定；擬給予撤職、開除處分的，應當先由本級人民政府或者下一級人民政府提請同級人民代表大會罷免職務，或者向同級人民代表大會常務委員會提請免去職務或者撤銷職務后，再由監察機關下達監察決定。

對本級人民政府任命的人員，監察機關根據對違紀案件調查的結果，擬給予警告、記達、記大過、降級處分的，由監察機關直接作出監察決定，報本級人民政府備案；擬給予撤職、開除處分的，監察機關應當向本級人民政府提出處分意見，經本級人民政府批準后，由監察機關下達監察決定。

二、申訴

根據本條第二款的規定，國家行政機關工作人員、國有企業負責人對處分決定不服的，可以依法提出申訴。依法，主要是指現行的《國家公務員暫行條例》，以及明年1月1日起即將施行的《中華人民共和國公務員法》（屆時《國家公務員暫行條例》將廢止）和《中華人民共和國行政監察法》。

所謂不服處分的申訴，是指國家行政機關工作人員、國有企業負責人不服所受到的行政處分或者紀律處分，依法申請法定受理機關予以復查、復核，要求重新處理的活動。國家行政機關工作人員、國有企業負責人對所受到的處分不服的，可以根據有關規定，依法進行申訴。

1、按照《公務員法》的規定進行申訴

國家行政機關工作人員對受到的處分不服的，可以按照《中華人民共和國公務員法》的有關規定，向原處理機關、同級公務員主管部門和作出該人事處理的機關的上一級機關提起申訴。即可以自知道該處分之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該處分的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該處分之日起三十日內直接向同級公務員主管部門和作出該處分的機關的上一級機關提出申訴。對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處分決定的上一級機關提出再申訴。由于《中華人民共和國公務員法》自2006年1月1日起施行，因此，在2006年1月1日前，應當按照《國家公務員暫行條例》的有關規定提起申訴。

2、按照《行政監察法》的規定進行申訴

國家行政機關工作人員和國家行政機關任命的國有企業負責人，對受到的處分不服的，還可以按照《行政監察法》的有關規定，向行政監察機關提起申訴。即可以自收到行政處分決定之日起三十日內向監察機關提出申訴，監察機關應當自收到申訴之日起三十日內作出復查決定；對復查決定仍不服的，可以自收到復查決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定。上一級監察機關的復核決定和國務院監察機關的復查決定為最終決定。

對監察決定不服的，可以自收到監察決定之日起三十日內向作出決定的監察機關申請復審，監察機關應當自收到復審申請之日起三十日內作出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定。上一級監察機關的復核決定和國務院監察機關的復審決定為最終決定。

這里需要注意四點，一、受處分的國家行政機關工作人員、國家行政機關任命的國有企業負責人必須在法定期限提出申訴，超過法定期限受處分的國家行政機關工作人員和國家行政機關任命的國有企業負責人就失去了法定的申訴權。設定申訴時限的目的在于促使受處分人員及時主張權利，同時避免行政機關不必要的工作支出和提高行政效率。二、原處理機關的復核決定不是最終決定（國務院的復核決定除外），受處分的國家行政機關工作人員、國家行政機關任命的國有企業負責人對此復核決定不服仍然可以向有管轄權的同級公務員主管部門、作出該處分的機關的上一級機關和監察機關提出申訴；同時，向原處理機關提請復核不是受處分的國家行政機關工作人員、國家行政機關任命的國有企業負責人提出申訴的必經程序，受處分的國家行政機關工作人員和國家行政機關任命的國有企業負責人可以不經過此復核程序直接向有管轄權的同級公務員主管部門、作出該處分的機關的上一級機關和監察機關提出申訴。

第二十六條 當事人對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議，或者直接向人民法院提起行政訴訟。

【釋義】本條是對行政處罰不服的救濟途徑的規定。

根據本條的規定，當事人對行政處罰不服的，可以有兩條救濟途徑，一是申請行政復議，二是向人民法院提起訴訟。在此值得注意的是，行政復議并不是行政訴訟的必經程序，即當事人也可以不進行行政復議直接向人民法院提起訴訟。

一、行政復議

（一）行政復議的概念和特征

行政復議是行政機關審查和裁決行政爭議活動的通稱。行政復議有如下幾個方面的特征：

1、行政復議是有行政復議權的行政機關主持的活動。首先，行政復議是行政機關的活動，其他國家機關如司法機關也對某些事宜進行復議，如司法機關對于當事人不服法庭裁決而進行的復議等，但這種復議不能稱為行政復議。其次，行政復議是有復議權的行政機關的活動。行政復議權是法律、法規規定的對于行政行為進行審查并作出決定的權力。法律、法規一般將行政復議權授予作出具體行政行為的行政機關的上一級機關或者同級人民政府。不是所有的行政機關都有復議權，有的行政機關如鄉（鎮）人民政府就沒有行政復議權，不可能成為行政復議機關。最后，行政復議是行政機關居中主持下的活動。在行政復議活動中存在三方法律關系：行政復議機關、行政復議申請人、行政復議被申請人，其中行政復議機關處于主導地位。行政機關行使行政管理職權，直接對公民、法人或者其他組織的權利義務作出處理，與行政相對人形成的雙方法律關系，不是行政復議。

2、行政復議的對象是具體行政行為及其文件依據

首先，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第六條的規定，行政復議的對象是具體行政行為。具體行政行為，是行政機關、法律法規授權的組織或者行政機關委托的組織依法行使職權，對于特定對象的權利義務產生影響的行為，如罰款、發放許可證等。

其次，根據《行政復議法》的規定，公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對具體行政行為所依據的規定的審查申請，行政復議機關應審查該規定的合法性，并依法作出處理，但國務院所屬部門的規章、地方人民政府的規章以及國務院的規范性文件不在審查之列。

3、行政復議因公民、法人或者其他組織提出申請而發生。首先，有權提起行政復議的只能是公民、法人或者其他組織，行政機關行使職權時不具有行政復議申請人的資格，但它以一般法人組織的身份接受其他行政機關的管理，其合法權益受到其他行政機關具體行政行為的不法法侵害時，也可以依法申請行政復議。其次，行政復議活動是應公民、法人或者其他組織的申請而開始的，行政復議是一種依申請而產生的行為。當然，申請只有在行政復議范圍和行政復議機關的管轄范圍內，行政復議機關才會進行審查和作出決定。

（二）行政復議的范圍

根據《行政復議法》第六條、第七條的規定，行政復議的范圍有兩大類，即行政機關的具體行政行為和作出具體行政行為的依據。

第一類，對行政機關作出的具體行政行為不服時，行政相對人可以申請行政復議。《行政復議法》第六條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。”

根據《特別規定》的有關規定，縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、國家煤礦安生監察機構設在省、自治區、直轄市的煤礦安全監察機構（以下簡稱煤礦安全監察機構）以及法律、行政法規規定的有關部門，有權依法對煤礦企業及其有關人員進行罰款、停產整頓、暫扣或者吊銷許可證、沒收違法所得等處罰決定，這些都屬于《行政復議法》第六條第（一）項規定的復議事項，人民政府作出的關閉煤礦的強制措施屬于《行政復議法》第六條第（二）項規定的復議事項，因此，當事人對行政處罰或者行政強制措施不服的，可以依照《行政復議法》的有關規定，向有管轄權的行政機關申請行政復議。

第二類，公民、法人或者其他組織認為行政機關具體行政行為所依據的規定不合法的，在對具體行政行為申請行政復議的同時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。這些規定包括國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉（鎮）人民政府的規定，但不含國務院的規范性文件和國務院部門規章和地方人民政府規章。也就是說，因煤礦安全生產違法行為被處罰的當事人，認為縣級以上人民政府、縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安生監察機構作出的處罰決定所依據的規定不合法的，在對具體行政行為提起行政復議的同進，還可以對上述部門所依據的規定提出審查申請。

需要注意的是，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，根據《行政復議法》第八條的規定，不能向行政機關提起行政復議，而應當依照有關法律、行政法規的規定向有關行政機關提出申訴。

二、行政訴訟

（一）行政訴訟的概念和特征

行政訴訟，就是公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，向人民法院提起訴訟，由人民法院作出裁判的法律制度。

行政訴訟的特征是：

1、行政訴訟的雙方當事人有一方必須是行政機關

這里所說的行政機關，是指由憲法和法律規定其職責權限，由人民代表大會或其常務委員會確定并任免其領導人，或者在政府編制序列內的機關。法律法規授權的具有行政管理職能的組織，也可稱為廣義的或者訴訟意義上的行政機關。其他社會團體、企業事業單位，都不能稱為行政機關。不僅如此，根據行政訴訟法的規定，行政訴訟當事人的原告和被告，是恒定不變的，即原告必是公民、法人或者其他組織，被告必是行政機關，不能倒置。

2、行政訴訟的客體，是被公民、法人或者其他組織認為侵犯其合法權益的行政機關的具體行政行為

行政機關依法行使行政權的具有法律意義的活動，稱為行政行為。行政行為有抽象和具體之分。抽象行政行為是指行政機關在其法定職權范圍內，依照法定程序制定的具有普遍約束力的行為規則的行為，也即制定行政規范的行為。具體行政行為則是行政機關依法行使職權，針對特定的人就特定事件所作的直接影響其權利義務的行為。行政訴訟的客體是具體行政行為，與之相對的抽象行政行為不在行政訴訟范圍之內。以具體行政行為為訴訟客體意味著，不管行政機關的行為有無書面決定，只要作出了行為，公民、法人或者其他組織認為侵犯了其合法權益就可以起訴。

3、行政訴訟是向法院提起，由法院依法作出裁判的訴訟制度

公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的行政爭議，一般有兩條解決途徑，一是向作出具體行政行為的行政機關的上一級機關或者本級人民政府提出復議；二是向人民法院起訴，這就是行政訴訟，人民法院將按照《行政訴訟法》的規定，對行政案件作出裁判。

（二）人民法院受理行政案件的范圍

行政訴訟的受案范圍，是指人民法院可以受理哪些行政案件。或者說，法律授予人民法院可以在多大范圍內有權對行政機關的行政行為進行司法審查。

《行政訴訟法》第十一條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

當事人對《特別規定》規定的行政處罰不服的，屬于《行政訴訟法》第十一條第（一）項規定的訴訟案件，人民政府作出的關閉煤礦的強制措施屬于《行政訴訟法》第十一條第（二）項規定的訴訟案件，因此，當事人對行政處罰或者行政強制措施不服的，可以依照《行政訴訟法》的有關規定，向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。

三、行政復議與行政訴訟的區別

行政復議和行政訴訟作為解決行政爭議，保護公民、法人或者其他組織合法權益的主要救濟制度，二者有許多相同點，例如，1、都以具體行政行為為審查對象；2、都是依申請產生的行為；3、申請人與被申請人也大致相同，等等。但是行政復議與行政訴訟也有本質的區別，主要是：

1、受理機關和性質不同。行政復議案件的受理機關是行政機關，一般是本級人民政府或者上一級主管行政機關，而行政訴訟案件都是由人民法院受理。受理機關不同，導致二者的性質和活動程序也不同，行政復議是一項行政行為，程序上側重及時、便民，而行政訴訟是司法活動，程序上側重公正。

2、受案范圍不同。行政訴訟的受案范圍較窄，僅限于具體行政行為；而行政復議的受案范圍較寬，除了具體行政行為，公民、法人或者其他經濟組織還可對具體行政行為所依據的文件規定一并提起行政復議。在具體行政行為方面，行政復議的范圍也寬于行政訴訟。

3、審查范圍不同。行政訴訟中，人民法院一般只審查具體行政行為的合法性，只對顯失公正的行政處罰才可以判決變更；而行政復議機關既審查具體行政行為的合法性，也審查具體行政行為的適當性，還審查行政機關作出具體行政行為所依據的文件的合法性。

4、審理方式不同。行政復議原則上實行書面審查，而行政訴訟則采取法庭調查，相互辯論的方式進行審查。

5、變更的權限不同。人民法院在行政訴訟中只對顯失公正的行政處罰才可以判決予以變更；而行政復議機關則可變更被申請人的具體行政行為。但是，人民法院對于提起訴訟的具體行政行為有最終裁決權，而行政復議除法律規定為終局裁決的以外，并不具有最終裁決權。

第二十七條 省、自治區、直轄市人民政府可以依據本規定制定具體實施辦法。

【釋義】本條是授權省、自治區、直轄市人民政府制定實施辦法的規定。

實施辦法，是與有關法律、法規相配套的用來對法律、法規的內容作出更為具體的規定的規章或者規范性文件。實施辦法一般是為了保證有關法規的正確實施而制定的。實施辦法的內容，主要是對有關法規中的相關內容作出更為具體明確的規定，其目的是為了使有關法規便于理解和執行，使之更具有可操作性。實施辦法的制定，通常有兩種情況：一是由有關業務主管部門制定，經制定法規的機關批準后發布施行。另一種是由地方人民政府根據法規的基本精神，結合當地的實際情況制定和發布，這種實施辦法其適用范圍和效力僅限于制定實施辦法的地方人民政府的管轄范圍內。由于我國幅員遼闊，各地區政治、經濟的發展很不平衡，情況千差萬別，僅靠國務院制定行政法規很難圓滿地調整和解決全國不同地區異常復雜的問題，有必要對地方人民政府進行授權性的規定。各省、自治區、直轄市人民政府負責《特別規定》在其管轄范圍內的實施、監督和檢查，為了更好地貫徹執行《特別規定》，《特別規定》授權其可以根據本地區的實際情況，制定《特別規定》的實施辦法。但是這些實施辦法只在本地區范圍內具有效力，其內容應當嚴格遵守《特別規定》的規定，不得與其相抵觸。

第二十八條 本規定自公布之日起施行。

【釋義】本條是關于《特別規定》施行日期的規定。

本條規定了《特別規定》開始施行的具體時間，即自公布之日起施行。《特別規定》是2005年9月3日由國務院公布的，因此自同日起施行。

法律的生效日期，是指法律對其所調整的社會關系開始具有拘束力的某一特定的具體時間。絕大多數的法律都在其附則中明確規定生效時間。從我國的立法實踐看，對于法律的生效時間的規定，通常有三種方式：

1、規定法律自發布或公布之日起生效，即法律從發布或者公布之日起即產生法律效力。此類法律法規在其附則中明確規定“本法自公布之日起施行”。例如，《中國人民銀行法》（1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過、根據2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》修正）第五十三條規定：“本法自公布之日起施行。”

2、規定法律自某一具體時間起施行，這一具體時間為法律公布后的某一具體時間。例如，《中華人民共和國證券法》（1998年12月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過、1998年12月29日中華人民共和國主席令第12號公布）第二百一十四條規定：“本法自1999年7月1日起施行。”這種做法的通常目的在于給執法部門一定的準備時間，同時也是為了在法律正式實施前進行廣泛的宣傳，使社會普遍了解。

3、規定在其他法律法規生效后一定期限后生效，即規定一部法律以另一部法律的施行為前提，在另一部法律頒布施行一段時間后，該法律開始施行。此類法律本身沒有規定具體的生效時間，僅規定其施行自另一法律法規實施后某一時間才開始生效。例如，《中華人民共和國企業破產法（試行）》第四十三條規定：“本法自全民所有制工業企業法實施滿三個月之日起試行……”

本規定采取了上述的第一種方法，即自公布之日起施行。之所以采取這種方法，是因為近年來煤礦生產安全重大、特別重大事故呈上升和多發的態勢，給人民群眾的生命安全和財產造成了極大的損失，對社會的和諧安定也產生了不良影響。針對當前煤礦安全生產工作中存在的突出矛盾和問題，國務院制定了《特別規定》，在總結近年來煤礦安全生產工作實踐經驗和事故教訓的基礎上，堅持“預防為主”的方針，依照依法行政、執法從嚴的要求和權責一致的原則，構建了預防煤礦事故的責任體系，明確了煤礦事故預防工作的程序和步驟，提出了預防煤礦事故的一系列制度保障，把預防煤礦生產安全事故納入了法制化軌道。《特別規定》的制定，充分體現了黨中央、國務院對煤礦安全生產的重視和遏制煤礦重特大事故、扭轉煤礦安全狀況的決心，體現了“以人為本”的施政理念和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的現實需要，反映了人民群眾的迫切愿望。所以，為了盡快使《特別規定》產生預期的效果和作用，本條明確規定，《特別規定》自公布之日起施行。

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