探索電力改革新起點應關注的幾個問題

2007/7/11 10:10:15

當前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場也走出了緊缺的被動局面，在供求關系上出現了新的平衡，發電領域內的市場競爭已經出現，電源企業展現了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點具有現實意義。
　　當前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場也走出了緊缺的被動局面，在供求關系上出現了新的平衡，發電領域內的市場競爭已經出現，電源企業展現了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點具有現實意義。

　　一、在電力改革和發展中應正確處理運用行政手段和運用市場機制的關系

　　中國的電力改革既然已經確定了電力工業市場化的大方向，就應該遵循這一方向，逐步地減少運用行政手段，而要積極培育和遵守市場機制，促進電力工業的健康發展。而現在，有關部門過多強調電力工業的管理不到位，加強行政手段和行政壟斷管理，導致電力的市場機制和價格信號扭曲，而這樣做的效果卻導致政府宏觀調控越來越使市場失效。因此，無論是在房價、藥價、股市還是在電力市場環保節能等諸多方面，我們應該更多地運用市場化的手段來把這些事關國民經濟基礎領域的改革深入推進，而不是沿用習慣的傳統思維和舊的行政手段走回頭路。因此，在這樣一個電力改革新起點的關鍵時刻，更多地應尊重市場規律、運用市場手段，而不是用行政壟斷和行政手段來解決我們改革和發展中存在的問題，這點至關重要。

　　二、正確理解電力市場化改革方向與建設環保節能社會的關系

　　(一)電力改革必須在堅持市場化大方向的前提下實現兩個確保，即：確保電網和電源的安全穩定運行、確保消費者能夠得到質優價廉的產品和服務，為國民經濟的健康持續增長做好先行官。

　　(二)電力改革市場化方向的核心是競價上網。

　　(三)從電力產品入手，轉變浪費型經濟增長模式為節約型增長模式，建設綠色環保節能的社會環境是正確的決策。

　　(四)如何擺正電力競價上網的市場化方向和降低電力產品能耗的經濟增長方式二者之間的關系？不能把二者對立，競耗上網不應成為鞏固行政性壟斷和制約電力市場化改革方向的手段。

　　(五)化解競價上網和競耗上網矛盾的出路在于國家應拿出一筆錢，補貼在價格上不具優勢的能耗低、環保節能的廠商，使其在電力市場化改革的競價上網中具有優勢。

　　三、重視打破經濟壟斷和行政性壟斷的順序

　　電力改革的新起點應繼續緊緊圍繞打破行政性壟斷和經濟壟斷來進行。具體說：

　　(一)破經濟壟斷是改體。以電力輸配分離的改革思路來實現肢解國家電網公司的組織體的目標，時機并不成熟，效果也不會好。因為輸配分離的結果并不能從根本上打破輸電和配電屬于自然壟斷的產品屬性，只不過是把大壟斷變成小壟斷。在這一環節，我們只是在探索是一個大壟斷好，還是多個小壟斷好的問題，而不是打破輸電和配電的自然壟斷屬性的問題。從組織管理學的角度說，這一組織體的拆分和重組具備相對的滯后性，不宜在新體制未形成之前急于肢解。

　　(二)破行政性壟斷是改制。縱觀七年來我國電力體制的改革，一大教訓就是這場改革只強調改體而不強調改制，只革了被改者——國家電力公司的命，沒觸動改革者——國家發改委的行政性壟斷權。因此，即使拆分了國家電力公司，新的電力管理體制和電力市場仍然難以建立起來，電監會的職能也難以到位，新的電力監管體制無法形成。

　　(三)結論：在打破兩個壟斷上，七年來的電力體制改革有兩條教訓必須總結：

　　1、在打破國家電力公司的經濟壟斷上走得過急，好在還保留了國家電網公司。這使得我們無論是在面對電荒還是面對持續的電價上漲，不至于像煤炭工業被打散那樣喪失主動權。而今天有些同志又過于急于拆分國家電網公司，這一切又都是在發、輸、配、售的最終與消費者見面的售電環節終究是培育新的售電公司還是把配電公司與售電公司兩種功能合二為一的重大問題沒有探討清晰的背景下提出的，對電網組織體被打亂后可能在電力安全穩定運營和電價上漲上使消費者利益受損，進而導致社會不穩定的后果沒有一個充分的考慮，當國家電力公司被肢解后，那種認為會立即出現來自競爭的繁榮和電價降低的實惠直到今天都沒有發生。

　　2、在打破以發改委為代表的電力行政性壟斷上則走得過慢，甚至裹足不前。舊的體制不愿自愿退出歷史的舞臺，而他們又掌握著改革的權力，這使得以電監會為代表的新的電力監管體制在誕生近五年后仍處在花瓶的被動局面，使得新體制無法發揮作用。所以在打破電力行政性壟斷上，必須看到，立字當頭，“舊”不退出，等于不立。因此，電力改革只改體不改制的局面再也不應繼續下去了。在這一問題上，發改委應從中國經濟改革和發展的大局出發，樹立為中國市場化改革而獻身的崇高精神。

　　四、探索“監管兩頭、鎖定中間”的電力管理體制

　　(一)建立電力市場，實現競價上網是我國電力改革市場化改革發展的基本方向。當前必須從發電側和售電側兩側建立多買多賣的市場組織體系。

　　(二)從2007年起，我國電力行業將出現從電力緊缺到供求平衡及適度供過于求的局面，這無疑對引入競爭形成競價上網的局面創造有利的條件。而一個供大于求的市場是實現競價上網和淘汰落后廠商的基本前提，它預示著我國電力市場新起點的春天的到來，也預示著我國重建市場化電力監管體制的春天的到來。

　　(三)新的電力監管體制的特點是“監管兩頭，鎖定中間”。所謂監管是就市場化領域而言的，是就市場經濟中的競爭環節而言的，監管的本意就是在市場競爭中，保證競爭的公平，制定合理的競爭規則和信息對稱的披露準則，進而保護消費者和投資人的權益。

　　而就電力工業發、輸、配、售四個環節的屬性來說，發電和售電是電力產品流程上的競爭環節，這兩個環節分別在發電側和售電側引入競爭機制，因此，對這兩個環節不論是從發電廠商的資格認定還是對售電公司的資格核準上均應由中國電監會履行監管者的職責。

　　所謂監管發電側和售電側兩頭，也就是對發電商和售電公司從資格到行為的全面監管，來保護消費者的權益，這無疑將充分體現我國電力新的監管體制的特點。

　　所謂“鎖定中間”則是就輸配兩個自然壟斷環節而言的。從這兩個環節自然壟斷的基本屬性來看，無論過去、現在、還是將來，它們都不屬于競爭領域，因此，其價格及服務不是由建立在競爭基礎上的市場和消費者決定的，而是由建立在自然壟斷基礎上要保護消費者利益就必然由國家有關代表公共利益的行政部門來通過對這一壟斷環節成本的有效核定以及考慮到消費者和用戶對于電力這一需求彈性較小的產品的價格的聽證會制度來決定的。因此，從這一角度來說，必須由國家用行政性手段鎖定這兩個環節的利益。就我國目前政府管理體制的現狀來看，國家發改委在鎖定中間上應能發揮一定的作用。

　　五、在售電側培育電力新體制的組織體系

　　中國電力體制改革的做法是先從打破舊的電力組織體制實現的。而建立新的電力監管體制卻沒有從構造新的電力組織體制入手來完成，這使得電監會始終在與舊的行政管理體制職能的爭奪中難以獲得主動，同時，電監會是電力市場化的產物，而電力市場不形成，電監會生存的意義就變得大打折扣，因此，電監會的生存環境就是在電力運營的組織體和多層次的電力市場體系上進行全新的構造。具體說，我認為就是要像中國證監會把證券公司的培育和深滬兩個股票交易所的建立當成自身新體制必不可少的組織肌體和主導力量一樣，中國電監會也應把培育中國的售電公司和電力交易所這兩個環節作為建立新的電力監管體制的重要內容。因為破除舊的電力管理體制，無論是在處理與國家電網公司的關系上，還是在把握和國家發改委行政管理權的關系上，推進起來都相當困難。而從售電側培育新的售電公司作為新的電力市場載體以及培育中國的電力交易所來作為在電力現貨、遠期現貨及期貨的新的電力市場，培育中國電監會自己的力量，則應是代價最小，突破最大，進展最快的戰略選擇。

　　(一)關于售電公司的培育。目前電力改革僅僅抓大用戶的用電選擇權是遠遠不夠的，因為他們再大也不過是消費者群體的一部分。大用戶買電的目的僅僅是為了自己用，而在我國電力市場的拓展中，我們不僅需要加大對那些買質優價廉為自己所用的大用戶的培育，更重要的是我們要培育那些買電的目的是為了賣、買電的目的是為了“倒”的中介機構和售電經紀公司，它們才是電監會賴以生存的電力市場的基層營銷組織，它們不僅能夠通過電力市場的專業化分工培育出一支專業化的售電隊伍，實現不僅為大用戶進行電力產品經紀服務，而且還可以把居民小區、學校、醫院、政府部門等單位的用電服務及銷售統一組織起來，真正在用電側實現“多買多賣”的市場體系，使得我國的電力改革真正通過雙側競價使消費者和用戶得到質優價廉的產品和服務，享受我國電力改革來自競爭的繁榮所帶來的實惠。

　　顯然，在售電側培育有自主選擇權的大用戶不過是培育用戶隊伍，而培育售電公司才是培育我國新的電力監管體制下電監會的基礎隊伍。這些售電公司完全可以是按我國《公司法》成立，由電監會認定資格的私人售電公司，盡管其出資人可以社會化，但其經紀人和職業經理人則應由熟悉電力工業特點、有一定的電力企業從業經歷的電力輔業和多種經營分離出來的人員或退休人員擔任，而售電公司均應要得到中國電監會及其在各地的電監會的分支機構的資格認定，并對其經營業績和經營記錄進行一年或兩年的例行年檢或雙年檢。

　　(二)關于盡快組建中國電力交易所。筆者是我國《證券法》和《期貨交易法》起草組的成員，在起草這兩法的過程中，對我國證券和期貨交易管理體制中關于證券交易所和期貨交易所的章節中，深受啟發。相當一些特征適用于我國的電力交易所，具體如下：

　　1、當前在電力市場的建設上，我們的著眼點不應僅局限在傳統思路上的在舊體制的基礎上構建全國的電力市場，大區一級的電力市場，還是省級的電力市場上，而應把電力市場建設的視野放得再寬廣一些，充分借鑒發達國家電力市場體系的種類和模式，盡快把在北京組建一個新的從事電力現貨、遠期現貨及期貨交易的電力交易所提上議事日程。

　　2、無論證監會還是電監會就其產品屬性來說，都應有自己直接管轄的交易所，以對證券或電力這樣的高度壟斷的金融產品和必需品實施有效的監管，確保可能對國家的社會、政治、經濟產生重大金融風險和電力停電風險的基礎產品和市場的安全穩定。

　　3、可考慮像中國證監會下設的股票證券交易所和期貨交易所一樣，中國電監會成立電力交易所，中國電力交易所的屬性目前可以暫時在會員制、公司制和事業單位三種屬性中擇一或三種屬性相結合上根據國情需要來做文章，使得中國電監會不僅能在電力交易所的人員、職能、產品服務及監管上進行統籌和規劃，而且還可以通過中國電監會的由國務院任命非政府序列的特殊性質，通過電力交易所市場的監管來適當收費，最終體現中國電監會在我國電力市場監管中必不可少的經濟實力和自主能力。

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